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拜登治下的FTC反垄断毫不手软

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联邦贸易委员会(FTC)是美国政府的一个独立机构,其使命是通过执法、宣传、研究和教育,保护公众免受欺骗性或不公平商业行为以及不公平竞争方法的侵害。反垄断是FTC的主要责任之一。

FTC成立于垄断行为盛行的1914年,作为打击破坏信托的托拉斯的一个武器。在其历史中,国会不断通过更多法律,赋予FTC更大更多的权力来监管反竞争行为。例如,1938年,国会通过了一项针对「不公平和欺骗性行为或做法」的广泛禁令,随后又授权FTC执行其他各种消费者保护法,包括《电话行销销售规则》、《按次付费规则》和《平等信贷机会法》等。1975年,国会授权FTC制定全行业的贸易监管规则。

FTC与司法部反托拉斯司共享联邦民事反托拉斯法的执法管辖权,所以,FTC不是一个没牙齿的老虎。事实上,因为国会赋予了FTC广泛的法定权力,FTC所利用的监视和监控权力远小于其实际拥有的权力。

拜登的当选,在很大程度上改变了这种状况。这是拜登政府「美国回来了」的努力之一,其对减少贫富差距的作用也不容低估。

初生牛犊不怕虎,FTC维护消费者利益不墨守成规

拜登上任后任命了年仅32岁的莉娜·可汗(Lina Khan)为FTC主席。可汗在耶鲁法学院三年级时发表在《耶鲁法学杂志》的论文《亚马逊的反垄断悖论》(Amazon’s Antitrust Paradox),在美国法律界和商界产生了重大影响,《纽约时报》称其「重构了数十年的垄断法」。

大致从20世纪70年代开始,反垄断界学者似乎达成了只需要关注消费者价格的共识。但可汗认为,垄断监管者这样考虑问题过于短期。像亚马逊这样的公司,自身就是卖家,又拥有卖家平台,它具有破坏公平竞争的天然优势。可汗在论文中写道︰「消费者的长远利益包括产品品质、品种和创新——这些因素最好通过强有力的竞争过程和开放的市场来促进。」

以这样的视角,很多长期没有被关注到的垄断行为,都成了FTC监管的目标。例如,气喘病人用的吸入器(Inhaler),这是上世纪50年代的技术了,价格却依然是好几百元美金一个,虽然在其他国家其价格可能低至20美金一个。FTC仔细研究后发现,市面上不少吸入器的一些专利是不正当的。FTC针对这些专利发出警告。可汗在今年4月的一个《每日秀》(The Daily Show)节目中说,获得警告后,4个最大的吸入器生产公司中的3个已经宣布,几个月内美国人买吸入器的付费将封顶,最高35美金。

科技在发展,FTC的监视和监测也要与时俱进

科技的进步,也为垄断行为创造了新的可能性。例如,不同家预定饭店的平台采用同一家的演算法软体。这种情况就有产生抬价后果的可能,虽然这些平台并没有签订非法控价合约。当然,有意利用这种科技优势从中非法获利的就更不能接受了。本月初,FTC对药局福利管理公司(pharmacy benefit managers)垄断行为的一份报告就揭露了这样的一个例子。

美国三家最大的药局福利管理公司——CVS Health的Caremark、Cigna的Express Scripts和UnitedHealth Group的Optum Rx——总共处理了美国约80%的处方药。福利管理机构受雇于雇主和政府医疗保险计划(如医疗保险),负责与药品制造商谈判价格、向药房支付费用,并帮助决定哪些药品可以买到,以及患者需要支付多少费用。

按理,药局福利管理公司的工作就是降低药物成本。相反,他们却常反其道而行。根据《纽约时报》的一项调查,这些福利管理公司引导患者使用价格较高的药物,对原本价格低廉的药品收取高额加价,并从中榨取数十亿美元的隐性费用。

FTC在一份长达71页的报告中严厉批评了药房福利管理公司,称「这些强大的中间商可能通过抬高药品成本和挤压街道小药局而获利」。虽然FTC尚未对福利管理公司提起诉讼或采取其他执法行动。但该报告可能会导致对福利管理公司行为的正式调查,或导致对福利管理公司反竞争行为的诉讼。该调查结果还可能助长国会和各州对该行业施加限制的立法努力。

《纽约时报》称,FTC在可汗的领导下,一改长期以来对这些公司不闻不问的态度,大大加强了福利管理公司的审查力度。

把违法者送进监狱是吓阻、遏止垄断的有效手段

FTC的另一个惊人举动是配合司法部门,将马丁·史克瑞利(Martin Shkreli)送进了监狱。(发生在可汗成为FTC主席之前。)

长话短说,马丁·史克瑞利是投资家和商人,也是包括Turing在内的多家制药公司的共同创办人并曾任CEO。2015年9月,Turing获得抗寄生虫药物达拉匹林(Daraprim)的生产许可后,将其对保险公司的售价从每粒13.50美元提高到750美元,史克瑞利因此受到广泛批评。

2017年,史克瑞利在联邦法院被判犯有两项证券欺诈罪和一项共谋罪。他被判处七年监禁和最高740万美元的罚款。在反垄断民事案件中,史克瑞利又被罚款6,460万美元,用于偿还受害者。史克瑞利还被永久禁止担任任何上市公司的高管。

可汗在一个《每日秀》节目中说,FTC惩罚企业或个人的重要目的之一是威慑、遏制垄断行为,不能让不良企业或商家把罚款当作做生意的正常开支。把违法者送进监狱并永久禁止其重新入行,就是一种很好的遏制手段。

可汗还指出,商品生产过度集中也是垄断的一种表现。这不仅是价格问题,还存在物品短缺的潜在危险。前些时候发生的婴儿奶粉脱销就是一个例子。她说,当老百姓在毫无戒心地享受亚马逊和沃尔玛的低价时,企业垄断的权力必须受到限制,这就是政府的责任。

反垄断的目的是为了权力的平衡

FTC对亚马逊这样的庞然大物提起诉讼意义非常大。用可汗的话来说,就好像我们以三权分立来平衡政府权力一样,资本的权力也需要有制约和平衡。这就需要法律和政策,需要FTC这样的机构。

可汗说︰「这是一个引发运动的时刻。这比反垄断更重要,比大科技公司更重要。这关系到法律是否服务于民主目的。」这就是时报所说的,可汗提出的理论是在「重构数十年的垄断法」。

拜登提名当时年仅32岁的可汗担任FTC主席,说明他看到了可汗重建垄断法理论的重要性。

拜登支持工会,因为他知道这是在收入分配方面对资本权的制约和平衡。拜登任命可汗为FTC主席,因为他相信资本必然会寻求垄断,而这样的权力也需要制约和平衡。

可汗关于垄断法的理论在学术界和商业届可以说是引起了轩然大波,批评的声音铺天盖地而来,因为这从根子上动了大资本的奶酪。就以亚马逊为例,对其营运方式的变革,比给工人涨点工资影响大多了。

但是,面对这样的反对声音,拜登还是给了可汗大显身手的机会,表现的是拜登的决心。我们从一件事上就可以想像出拜登是顶了多大的压力︰拜登退选后,民主党不少金主立即给新的候选人贺锦丽大笔捐款。但是,有些金主提出的首要条件是解雇可汗!

亿万富翁、民主党捐助者巴里·迪勒(Barry Diller)和里德·霍夫曼(Reid Hoffman)多次在接受媒体采访时表示,如果贺锦丽成为美国总统,他们希望她撤换FTC主席可汗,公开拒绝接受拜登总统反垄断政策的支柱。

哈佛大学教授、《民主的不满》(Democracy’s Discontent)一书作者迈克尔·桑德尔(Michael Sandel)在谈到围绕可汗的公开游说时说︰「我们在最近的选举中没有看到这种情况,因为民主党在反垄断和贸易等议题上对华尔街是友好的。拜登政府打破了这些政策,这就是捐赠者抱怨的原因。」

如何看待那些金主要求替换FTC主席,可汗在接受The Lever的采访时这样回复︰「我们早就知道,垄断企业不仅拥有经济实力,还利用这种实力购买政治权力。」

莉娜·可汗一针见血。

知道那些大资本多害怕反垄断吗?当可汗在《每日秀》节目上时,主持人乔恩·斯图尔特(Jon Stewart)告诉她,苹果公司非常反对《每日秀》邀请她来做这个节目。

贺锦丽在竞选演讲中表示,她反对垄断行为,保护工人成立和加入工会的自由,并强调「建立中产阶级将是我担任总统期间的一个决定性目标。中产阶级强大,美国才会强大。」

打造一个强而有力的中产阶层,仅仅依赖工会是不够的,还需要整体经济和政策环境的支持,反垄断是其中不可或缺的一个关键内容。

而从「资本」的首要要求是解雇可汗可以看出,反垄断的内容在其作用和影响上,一点也不比支持工会逊色,而其对资本的牵制作用有改变环境的效果。

这也许是贺锦丽面临的最早的挑战之一。其实,这也是这次竞选的重要博弈之一。被视为川普竞选纲领的「2025计划」,就建议川普第二任政府废除FTC,至少要大幅缩减该委员会的角色。

这一切都从反面证明了,FTC正在起作用。FTC的角色和角色只应该加强,绝不能削弱。

FTC在「美国回来了」这个承诺中的作用太太太重要了。这个话题内容非常多,以后还会继续。

最后提供一个资讯︰任何个人或组织发现垄断行为都可以通过FTC网站报告、建议FTC进行调查。不少FTC的调查,就是因为各种非营利组织举报才立项的。

本文为非营利调查新闻编辑室「Information Justice(信息正义)」原创作品,与「美国华人杂谈」联合发表。欢迎转载、分享、转发。

策划|信息正义编辑部 

作者 | 溪边愚人 

编辑 | 美华杂谈、信息正义编辑部

Photo by Ian Hutchinson on unsplash

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